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Tres mitos sobre las asociaciones público-privadas

Las personas que comienzan a involucrarse con las asociaciones público-privadas suelen tener opiniones establecidas sobre ellas. Algunas de ellas están simplemente equivocadas.
MARCOS SIQUEIRA MORAES
SEPTIEMBRE 18 2020

Tres mitos sobre las asociaciones público-privadas

Hace unos años, mientras a volvía casa en el auto una noche de domingo, me inquietó lo que escuché en la radio. Ese día, el gobernador de Minas Gerais, uno de los estados más grandes de Brasil, iba a anunciar su decisión de postularse o no como senador en las siguientes elecciones. Si decía que sí, la mayoría de los ministros de su gabinete estadual se irían con él. Como responsable de las Asociaciones Público-Privadas (APP) del Estado, estas eran las personas con las que yo interactuaba diariamente. Para mí, esto significaba una cosa: tendría que dedicarle una buena parte de los meses subsiguientes a derribar los mitos sobre las APP.

Lo sabía porque las personas que comienzan a involucrarse con las APP suelen tener preconceptos sobre ellas y muchos están simplemente equivocados. De hecho, se trata de mitos extendidos.

El problema real de esos mitos no radica principalmente en que no reflejan el mundo real con precisión, sino en que, al creer en ellos, los gobiernos podrían crear riesgos innecesarios y problemas para la participación privada eficaz en la infraestructura. Yo había preparado una presentación general denominada “El destructor de los mitos sobre las APP”.

Les presento las tres frases más frecuentes que escuché al hablar de los mitos:

Mito N° 1: “Lancemos este proyecto mediante una APP porque el gobierno no tiene dinero para llevarlo adelante”. 

Las APP no constituyen una solución para la falta de dinero. El pago de los proyectos de infraestructura —ya sea a través de una APP o no— significa obtener los recursos de los usuarios o contribuyentes y, en muy raras circunstancias, del valor creado por la infraestructura en sí y capturados por personas que no son los usuarios (por ejemplo, los incrementos de los precios de los bienes raíces a partir de una estación de metro). No hay manera de evadir esta limitación.  Esto significa que la APP es solo una herramienta para financiar la infraestructura de la misma forma que cualquier tipo de deuda. Es muy simple: en el caso de las APP, el sector privado no paga nada, sino que pone el dinero inicialmente y espera que le sea devuelto más tarde con intereses.

 

Por lo tanto, si un gobierno no cuenta con el dinero para pagar una obra de infraestructura a largo plazo y los usuarios no pueden o no deberían pagarlo, la APP no funciona. El problema de este mito es que normalmente es más difícil identificar las consecuencias fiscales de las APP. Entonces creerlo puede llevar a implementar una APP que los contribuyentes no puedan solventar en el futuro.

Mito N° 2: “Utilicemos una APP para que nosotros (como gobierno) no tengamos que trabajar demasiado para llevar adelante el proyecto”.

Para lograr que los negocios con APP salgan bien, se requiere un gran esfuerzo político y técnico por parte de los gobiernos.  En primer lugar, durante la preparación de la APP (planificación y evaluaciones antes de la licitación), los gobiernos deben contar con profesionales calificados que trabajen juntos en una estructura de gobernanza adecuada. En segundo lugar, durante la gestión de los contratos, los gobiernos deben contar con un equipo que controle la prestación de los servicios, haga cumplir las obligaciones contractuales y reglamente los aspectos financieros del contrato.

En tercer lugar, se debe contar con energía política calificada que comunique adecuadamente el sentido de las APP a la sociedad. El problema de este mito es que los gobiernos pueden embarcarse en programas de APP costosos que no funcionen porque no cuentan con los recursos adecuados para encarar el ciclo del proyecto.

Mito N° 3: “Tenemos esta idea maravillosa, vamos a convertirla en una APP y firmemos el contrato el mes que viene”.

Para que las APP sean eficaces, deben estar identificadas y se debe establecer su alcance con cuidado, se las debe evaluar a fondo y deben estar estructuradas profesionalmente antes de ser llevadas al mercado. Es nada más y nada menos que la verdad de perogrullo de que “la planificación da sus frutos”. No obstante, el proceso inevitablemente insume tiempo. Este mito genera presiones para acelerar las APP y saltarse ejercicios de valuación específicos, lo que hace que se firmen contratos a largo plazo sin contar con las evaluaciones adecuadas, como la eficacia en términos económicos, los resultados costo/beneficio positivos o los impactos sociales o ambientales inadecuados.

Esto significa que (1) las APP no crean espacio fiscal, (2) requieren el compromiso de recursos de gobierno considerables, y (3) lleva tiempo diseñarlas e implementarlas. ¿Qué nos lleva a pensar en las APP? Que pueden capturar la flexibilidad del sector privado, alinearla con los objetivos del gobierno y mejorar la calidad de la gestión de riesgos en contratos en iniciativas de infraestructura a gran escala de maneras que otros mecanismos de compra no podrían hacerlo. Esto crea valor, amplifica nuestra capacidad de generar infraestructura de calidad y optimiza los costos del ciclo de vida de los activos de infraestructura.

En última instancia, en las condiciones correctas, pueden mejorar vidas.

Ese día, me enteré por la radio que el gobernador había decidido postularse. Sin dudarlo, armé mi presentación y me preparé para los posibles encuentros. Esa misma noche me di cuenta de lo importantes y eficaces eran las iniciativas de compartir conocimiento desde el punto de vista de los costos: si deseamos que las APP continúen dando resultados para los usuarios de los servicios y los contribuyentes en toda América Latina y el Caribe, debemos subir la vara del debate. Por lo tanto, los eventos como PPPAméricas tienen una importancia especial para los gobiernos. Permiten la consolidación de conocimientos compartidos sobre el futuro y las limitaciones de las APP, y esto les permite a los gobiernos implementar programas de APP por las razones correctas en lugar de por la arriesgada empresa de buscar mitos.

La IX edición de PPPAméricas, el foro de discusión más importante de América Latina y el Caribe en materia de Asociaciones Público-Privadas, se llevará a cabo el 15-16 de mayo en Punta Cana, República Dominicana. Inscríbete y participa del diálogo entre el sector público y el privado para conocer la aplicación de buenas prácticas en la implementación de proyectos APP.

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